，与此同时，福利国家的出现可以追溯到1911年的《国家保险法》。

毛泽东同志认为，世界上的一切事物，平衡、静止、均势是相对的，而不平衡、变动、差别是绝对的[22]。就解决行政争议而言，除了行政诉讼制度以外，其他解纷制度还有调解制度、和解制度、协调制度、申诉制度、信访制度[6]和行政复议制度等。

行政复议适用《行政复议法》和有关法律、法规规定的法定程序，其严格性不及行政诉讼程序，但严于一般行政行为的程序，行政复议的裁决通常是非终局的，相对人不服，尚可提起行政诉讼[9]。这些新情况、新问题的出现均会导致对过去已形成的平衡的不同程度的破坏或挑战。他们这样做也许是为了保一方稳定、和谐、发展，怕老百姓告状影响、妨碍了他们的建设和发展的进程。因此，行政相对人在行政争议发生后，是选择行政诉讼还是选择其他行政争议解决途径，应视案件的具体情况而定。行政诉讼首先是一种行政法律救济制度。

[7]关于行政调解的范围（与民间调解、司法调解的区分界限）、主体、程序等，目前国务院法制机构正在进行立法研究，在今后条件成熟时，有可能制定专门的行政法规进行规范。既要保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权，促进政务公开和服务型政府建设，又要注意把握信息披露的时间、对象和范围，保证政府信息公开不危及国家安全、经济安全、公共安全和社会稳定。宪法学界对于宪法实施路径，长期以来主要有两种常规性理解：一种是间接实施说，即通过立法使得宪法的基本原则和制度法律化，遵守宪法被转换为遵守法律，这一模式无法克服对立法行为的宪法监督以及立法不作为问题，故饱受批评。

这样，检验行政合宪性的标准就有两类：一类是严格的依法行政所要求的行政与法律的一致性以及行政对公民消极权利的保护。这一新标准的确立同时也意味着宪法实施的行政法路径的积极探索。这样，行政法之建构与实施就不仅需要确认行政行为与法律的一致性，还对行政法如何实施宪法提出了更加积极的制度性要求，即在行政权能扩张的条件下，行政法必须根据宪法上的公民参政权的规范，为公民参与行政程序提供制度框架，从而实现行政合法性的结构性重塑。在法律领域，严格的依法行政以实体规则拟制的理性对话取代了实在的人际对话，其过分概念化、技术化从而权力化的操作过程反而有害于法律和社会之间的沟通及法律自身的进化。

依宪行政是新行政法规范建构的合理方向，其容纳了传统的行政法治理论和新兴的行政民主理论，有利于在一种更加宽厚的宪法框架内拓展行政法治模式，探索宪法实施的行政法路径。这一框架包含传统行政法模式的强化、专家制度的系统化以及公众参与作为行政民主模式三项基本内容，涵盖并整合了新行政法的价值群——形式合法性、理性和民主性。

--------------------------------------------------------------------------------*作者简介：邓联繁（1977— ），男，湖南邵阳人，中南大学法学院教授，法学博士。对话是人类生存意义的呈现过程，也是人类和平交往的基本模式。既然是对话，既然这种对话包含了对共同行政目标的认知和追求，就需要构筑对话主体之间基本的平等性，此即新行政法提出的公众充权的规范目的以及行政法的平衡理论所要求、基于公法主体关系结构的权力/权利平衡的价值诉求，这一要求的基本后果是行政法主体关系的平面化。罗斯福新政之后，美国行政权的现代权能结构基本确定，主要包括行政立法权、行政决策权、行政执行权和行政司法权四种基本权能。

行政程序正当化的诉求在法律制度建构上体现为强化行政的公开性和民主性。严格而言，王锡锌教授所提出的建构行政法治的复合正当性框架已经超出了传统行政法的价值与制度结构范围，进入了一种宪法框架的思考。然而缺乏对话的形式理性到底还是有限理性，其精心构筑的概念体系和制度规则始终难以充分回应社会生活的快速变化。新行政法在何种意义上区别于传统行政法，尚未取得完全的学术共识。

[9] 比如吉林大学法学院的于立深教授，参见于立深：中国行政法学30年的理论发展，载《当代法学》2009年第1期。在新行政法的欲求框架中，行政成为一个主动寻求目标与共识的积极过程，行政民主作为一种有意义的决策民主获得理论与制度上的正当性，新的行政法制度功能兼容了行政过程的合法性、民主性和理性要求。

行政立法权和行政决策权的运用涉及不特定多数人的利益，也涉及共同的行政目标与社会福祉，本质上是一个政治化的目标确认与政策选择过程，是行政过程中民主赤字最为严重、民主参与需求最为强烈的领域。《美国行政法》，中国法制出版社1995年版。

（三）关系的平面化与依宪行政：行政过程的宪法对话德国著名诗人荷尔德林曾言，人就是一种对话。这一来自行政法内部的理论诉求，为我们展示了实施宪法上的公民参政权和实现宪法之权力制约（针对行政权）的新的制度愿景与可能路径。尽管作者并未明确使用宪法学语言，且论证理路主要是一种面向行政过程和行政法新问题的制度功能主义，但我们认为对于民主进入行政过程的正当化论证最终必须回到宪法规范主义的立场，新行政法学术讨论需要提升至宪法理论高度进行认识和定位。由于传统行政法思维、中国中央行政部门利益牵制、对行政程序法制度价值与功能的认知、对中国行政程序的类型化整理等多方面的原因，中央层面的行政程序立法一波三折，迄今未能面世。另一种是司法审查说，此论赋予宪法直接的司法适用力，可以提供针对立法行为的宪法监督，但主要是一种对宪法的消极实施，缺陷也很明显。江必新：行政法基本理论的反思与重构，载《行政管理改革》2010年第4期。

上世纪90年代中后期，美国行政法对中国大陆行政法制的影响得到增强，许多中青年行政法学者对美国行政法的理论和制度研究投入了相当多的学术精力，并取得了重要的学术成就。对话诉诸主体间性和契约论传统，对话也需要实体规则提供基本的权力结构和规范基础，但明确承认个体的对话主体资格，承认个体参与对话的有效性——这里没有法律的客体，这里只有程序的主体。

王教授的博士论文主题是行政程序法，他于2004年创办北京大学公众参与研究与支持中心并担任主任，推动行政过程公众参与的理论与制度研究。这就是为何理性主义的自由民主最终倒向了一种精英民主。

美国行政程序立法的成就建立在对美国宪法思想渊源的回溯与宪法制度功能的更加完整的理解之上，体现的是依宪行政最为核心的思想，即宪政民主。新行政法的规范性诉求，在宪法学看来就是依宪行政，即建构一种基于宪政民主的行政程序法体系，重塑宪法性的政府—公民关系框架。

在新行政法的视野之下，行政过程公民权利的价值重心移向积极权利，功能重心移向对行政意志/决定的形成性作用。依宪行政侧重于后一类针对行政的合宪性检验标准。对话必然具有的平等与民主的性质决定了传统行政法的行政主体/行政相对人模式需要重塑，被分权理论外在化的民主需要在行政过程获得内在化，宪法上的公民参政权条款因而可能获得行政法制度的有力支撑。行政程序 中国行政法的发展，就历史类型而言，大致可以划分如下：古典时期，中国行政以儒家伦理为基础，家族同构，父母官主导，可谓之依伦理行政。

行政意志的自主过程应当置入一个政府—公民的对话机制之中，通过这一对话过程制约政府意志的恣意滥用，同时形成作为社会基本主体的政府—公民的意志共识，从而构成行政自主性活动的合法性内核。新行政法将传统行政法的制度思维概括为面向司法审查的行政法，而将自身的主张概括为面向行政过程的行政法，并明确承认行政过程的政治性质和行政过程民主化的正当性[3]。

本文系2010年中国行为法学会课题行政决策法治化研究的阶段性成果。行政权权能结构及其性质的变化，导致原来的政府—公民的关系预设在法律和实践上都已不充分和不可靠。

行政公开与公众参与之间存在着交互作用的关系。新行政法欲求的行政法框架涉及宪法上公民参政权条款的制度化，涉及以权利制约权力的宪法思想的引入与程序化，涉及政府—公民关系的结构性重塑，涉及对行政自主性的有限承认与规范引导，涉及行政民主与行政法治的规范性整合，这些行政法新命题都具有显著的宪法意义，需要在宪法规范主义层面获得正当化论证。

显然，两种立法时期的公民权利的内容与行使方式是截然不同的。行政法学界在学习美国行政法及受美国影响的欧洲主要国家的行政程序法的过程中，逐步产生了制定一部法典性质的中国行政程序法的设想，并专门设立了研究组，并一度被列入全国人大常委会的立法工作计划。[12] 参见王锡锌：当代行政的‘民主赤字及其克服，载《法商研究》2009年第1期。严格的依法行政强调行政意志的单方性，这在有明确法律规则的前提下，尽管缺乏了对话的实在性与生动性，但毕竟具有相对客观的规则基础。

在法治国与行政国并存的今天，行政过程不可避免地发生了政治化，许多涉及复杂的利益博弈与政策选择的决策事项由立法领域移入行政领域，行政过程已经成为宪政民主的分论坛。更加深入的讨论主要是北京大学法学院王锡锌教授发起的

尽管在行政法治实践中，法治政府的形象被绞尽脑汁扩大化地解读，尽可能把各种好的法治理念都包含进去。2.法治建设起点：行政国家？还是前行政国家？这是承前所述必然追问的一个问题，即对我国改革开放前的状况如何概况？西方国家的经验表明，作为一种法治模式，行政国家是以三权分立基本前提，以官僚体制为内在特征，以独立管制机构为基本标志，以机构膨胀和职能扩张为外在表现，以经济规制和福利给付为公法使命，以人权保障为价值取向，以立法、司法和公民对行政权的适当制约为公法机制的一种法治秩序。

当然，从西方国家的经验来看，这一概念仍有过于笼统、不够具体准确之嫌疑。阳光政府是依据西方法治国家的经验来借鉴的。